Slovenské školstvo v období krízy a systémových zmien
odborná konferencia 15. 3. 2013 Bratislava

Anna Gondášová
ZUŠ Jozefa Kresánka
Sekcia – Financovanie
gondasova@zuskresanka.sk

Problémy, ktoré trápia ZUŠ v oblasti financovania

Astrakt

Financovanie ZUŠ ako originálnych kompetencií obcí priniesli na Slovensku veľmi rozdielne podmienky na činnosť týchto škôl v závislosti od vzťahu starostu, resp. primátora obce a riaditeľa ZUŠ. Preto riaditelia ZUŠ už roky žiadajú, aby boli financované ako prenesené kompetencie štátu.
Normatívne financovanie na žiaka sa v praxi nerealizuje, lebo prostriedky dostáva zriaďovateľ a je iba na ňom, koľko dá na činnosť ZUŠ – teda nie je viazaný prideliť ich škole podľa normatívu – a koľko minie na iné priority.
Odmeňovanie učiteľov ZUŠ je nespravodlivé, lebo sa neodmeňuje výkon (práca), ale dosiahnuté vzdelanie.

Kľúčové slová
Prenesené kompetencie štátu, originálne kompetencie obcí, normatív na žiaka, základná umelecká škola (ZUŠ), vyššie odborné vzdelanie (VOV) – absolutórium konzervatória,

Popis problematiky

Neradostná situácia vo financovaní školstva sa často zdôvodňuje celosvetovou hospodárskou krízou, potrebou šetriť a znižovať deficit HDP.  Iste, aj kríza má svoj podiel viny, ale ja vidím korene dnešnej, už absolútne neúnosnej situácie financovania školstva v roku 2001, keď sa prijal zákon  č. 416/ 2001 Z. z. o prechode niektorých pôsobností z orgánov štátnej správy na obce a na vyššie územné celky (tzv. kompetenčný zákon). Tento zákon priniesol okrem iného do riadenia škôl dva nové termíny „prenesené a originálne kompetencie obcí alebo VÚC“. Málokto však v čase prijatia tohto zákona vedel, čo prenesené a originálne kompetencie znamenajú, aký je medzi nimi rozdiel a čo v praxi prinesú. Ako sa neskôr ukázalo, priniesli obrovský chaos a nepredstaviteľné problémy do učtovníctva škôl.

Podstatu prenesených a originálnych kompetencií začala väčšina pedagogickej obce chápať až po prijatí zákona č. 597/2003 Z. z. o financovaní základných škôl, stredných škôl a školských zariadení v znení ďalších úprav, ktorý je platný od 1. 1. 2004. Tento zákon  – bohužiaľ len na krátke obdobie –  definoval financovanie základných umeleckých škôl (ZUŠ)   nasledovne: „štát zabezpečuje zo štátneho rozpočtu financovanie výchovno-vzdelávacieho procesu a prevádzky verejných základných umeleckých škôl“. Tento text  sa v zákone podarilo presadiť na základe petícií rodičov, vďaka tlaku odborov, Asociácie učiteľov hudby Slovenska a Spolku pedagógov umeleckých škôl.

Úplnou novinkou, ktorú zákon č. 597/2003 o financovaní školstva zaviedol, bolo normatívne financovanie na žiaka. Mnohí pedagógovia už vtedy nesúhlasili s takouto formou financovania školstva, posielali svoje pripomienky na MŠ SR a dnes už možno jednoznačne konštatovať, že mali pravdu. Normatívne financovanie na žiaka prinieslo v prenesených kompetenciách prudký pokles kvality vzdelávania a v originálnych kompetenciách sa vytvoril priestor na vykazovanie tzv. čiernych duší, ktoré rôzni „podnikavci“ využívajú na odčerpávanie finančných prostriedkov určených na umelecké vzdelávanie detí a mládeže.

Na potvrdenie nezmyselnosti normatívneho financovania na žiaka môžem uviesť genézu vývoja pri jeho zavádzaní do praxe v ZUŠ.

Hneď v úvode zavádzania tohto spôsobu financovania do praxe nebralo MŠ SR do úvahy požiadavku zástupcov Asociácie učiteľov hudby Slovenska a Spolku pedagógov umeleckých škôl a nestanovilo rozdielnu výšku normatívu na žiaka podľa jednotlivých umeleckých odborov na ZUŠ, dokonca neakceptovalo ani rozdiel medzi individuálnym a skupinovým vyučovaním na ZUŠ, čo spôsobilo obrovský chaos vo financovaní týchto škôl. Niektoré ZUŠ s prevahou skupinového vyučovania zrazu mali prebytok finančných prostriedkov (tie boli podozrivo ticho) a naopak, školám s prevahou hudobných odborov, teda s prevahou individuálneho vyučovania, hrozil kolaps. Situáciu v roku 2004 sa zriaďovateľom ZUŠ nakoniec podarilo ako-tak zachrániť v rámci dohodovacích konaní.  Až po tomto faux-pas sa zaviedol zvlášť aspoň normatív pre individuálne vyučovanie a zvlášť pre skupinové. vyučovanie

MŠ SR sa však v súvislosti s normatívnym financovaním na žiaka dopustilo množstva ďalších chýb. Napríklad nebralo do úvahy platné učebné plány (t.j. hodinové dotácie na jednotlivé predmety), ktoré samo vydalo ako záväzný právny predpis pre ZUŠ. Neochota predstaviteľov MŠ SR spolupracovať s odbornou verejnosťou (AUHS, SPUŠ) sa prejavila aj v zle pripravenom nariadení vlády SR č.2/2004 Z. z., kde v prílohe č. 2 ministerstvo stanovilo počet 25 žiakov na 1 učiteľa. Toto nereálne číslo uviedlo do omylu mnohých starostov a primátorov. Títo začali vyvíjať na riaditeľov ZUŠ tlak, aby prepúšťali učiteľov najmä z hudobného odboru, keďže v tomto odbore mali učitelia v triede menej ako 25 žiakov. Podľa platných učebných plánov, ktoré vydalo MŠ SR však môže učiteľ vo výtvarnom odbore odučiť 80 až 100 žiakov, ale napr. v hre na klavíri, alebo iného nástroja len 13 až 15 žiakov. Mnohí riaditelia ZUŠ teda museli presviedčať zriaďovateľov o evidentnej chybe MŠ SR. Aj vo vzťahu k Štátnej školskej inšpekcii sa riaditelia ZUŠ dostali do neriešiteľnej situácie. Tým, že normatív na žiaka ZUŠ nevychádzal z platných učebných plánov, nebolo možné ich z týchto prostriedkov v plnej miere dodržať. Inšpekcia navrhla neprijímať nových žiakov, kým sa už prijatým neposkytnú všetky predmety podľa učebných plánov. Znížením počtu žiakov sa však znižuje finančný príspevok školy odvodený od počtu žiakov atď. – jednoducho začarovaný kruh. Tento stav v mnohých prípadoch pretrváva dodnes.

Ako som už spomínala, financovanie ZUŠ v zmysle zákona č. 597/2003 Z. z. o financovaní škôl netrvalo dlho. Tento zákon ZUŠ-kám zaručoval  napr. minimálne 85%  finančných prostriedkov na platy a 75%  nákladov na prevádzku . Zmenu priniesol zákon č. 564/2004 Z. z. o rozpočtovom určení výnosu dane z príjmov územnej samospráve a nariadenie vlády 668/2004 Z. z. o rozdeľovaní výnosu dane z príjmov územnej samospráve. Kým výkon tzv. prenesených kompetencií štátu zostal financovaný zo štátneho rozpočtu z kapitoly MŠ SR,  výkon samosprávnych funkcií na úseku školstva tzv. originálne kompetencie samosprávy, teda aj ZUŠ, sa začali financovať z  podielových daní fyzických a právnických osôb, ktoré dostáva podľa nápočtu zriaďovateľ školy. Pridelené finančné prostriedky podľa nápočtu však nepatria škole, ale o ich použití rozhoduje zriaďovateľ školy – teda obecná, alebo mestská samospráva. A tu je problém. Na Slovensku sa nenájdu dve ZUŠ, ktoré by mali rovnakú dotáciu na žiaka v individuálnej a skupinovej forme, dokonca ani u jedného zriaďovateľa. Ako príklad môžem uviesť Hlavné mesto SR Bratislava, ktoré je zriaďovateľom 12 verejných ZUŠ. V prílohe VZN hlavného mesta SR Bratislavy č. 10/2012 zo septembra 2012 má každá verejná ZUŠ Bratislavy uvedenú inú výšku dotácie na žiaka. V individuálnej forme vyučovania od 741,58 € po 983,73 €, v skupinovej forme od 327,13 € do509,95 €.

Na Slovensku neexistuje žiadny kontrolný mechanizmus, ktorý by kontroloval, či finančné prostriedky určené na zabezpečenie umeleckého vzdelávania v ZUŠ sú na tento účel skutočne použité. Našťastie sú na Slovensku aj „osvietení“ zriaďovatelia ZUŠ, ktorí si uvedomujú význam týchto vzdelávacích inštitúcií a podporujú ich aj nad rámec pridelených prostriedkov z podielových daní. Bohužiaľ sú v menšine a vplyvom krízy ich ubúda úmerne s tým, ako sa znižujú rozpočty miest a obcí. Všeobecne sa však dá konštatovať, že   financovanie originálnych kompetencií obci je problematické najmä pre neadresnosť a netransperentnosť používania finančných prostriedkov pridelených zriaďovateľovi a pre neúčelovosť ich využitia.

Normatívne financovanie na žiaka sa v praxi neosvedčilo. Financovanie na žiaka ZUŠ na Slovensku reálne neexistuje ani neexistovalo. Už som spomínala príklad z Bratislavy, kde je dotácia na žiaka na každej ZUŠ úplne iná. Každá škola má totiž iné zloženie pedagogického zboru, iné náklady na prevádzku, iné zloženie žiakov, inú výšku príspevkov na čiastočnú úhradu nákladov súvisiacich so štúdiom v ZUŠ, atď. Preto ani nemôže mať rovnaký normatívny príspevok na žiaka.

Financovanie na žiaka však zneužívajú rôzni „podnikavci“ na svoje obohacovanie na úkor umeleckého vzdelávania detí, čo  potvrdzuje aj sústavný nárast škôl tohto typu. Kým v roku 2004 bolo na Slovensku okolo 180 ZUŠ,  v školskom roku 2012/2013 je to už 309 ZUŠ. Podľa posledných  štatistických údajov Ústavu informácií a prognóz školstva v Bratislave ku  15. 9. 2012  sieť ZUŠ v Slovenskej republike tvorí  193 verejných, ktoré navštevuje 101 775 žiakov, 105 súkromných, ktoré navštevuje  40 821 žiakov  a 11 cirkevných ZUŠ, ktoré navštevuje 4791 žiakov. Na všetkých typoch ZUŠ  vyučuje   4811 učiteľov.

Mnohé novovznikajúce ZUŠ často nemajú zazmluvnené priestory na svoju činnosť, niektoré pôsobia v priestoroch materských škôl, za ktoré neplatia nájom a prevádzkové náklady, nemajú potrebné materiálno-technické vybavenie na prevádzku jednotlivých odborov ZUŠ,  napr. pre vyučovanie tanečného odboru chýba baletizol, zrkadlá, tyče, klavír, vo výtvarnom odbore nemajú k dispozícii keramické pece, maliarske stojany, grafické lisy,  atď.

V Správe o výsledkoch kontrol vykonaných útvarom mestského kontrolóra hlavného mesta SR Bratislavy, ktorú prerokovávalo Mestské zastupiteľstvo Bratislavy dňa 27.  februára 2013 sa okrem iného konštatuje, že „v prípade výučby súkromných ZUŠ v materských školách, v čase ich riadnej prevádzky, ide o duplicitné financovanie detí z verejných peňazí. A to ako na dieťa materskej školy a súčasne aj ako na žiaka súkromnej umeleckej školy.

Ďalej treba uviesť, že podľa vyhlášky č. 306/2008 Z. z. MŠ SR o materskej škole, § 4 ods. 9

v materskej škole sa môže v súlade so školským vzdelávacím programom organizovať aj krúžková činnosť. Krúžkovú činnosť zabezpečujú kmeňoví učitelia, vo výučbe cudzieho jazyka a aktivít, na ktoré nemajú kmeňoví učitelia odbornú spôsobilosť, činnosť zabezpečujú aj cudzí lektori. Krúžková činnosť sa organizuje v popoludňajších hodinách a na základe informovaného súhlasu zákonného zástupcu. O pôsobení umeleckých škôl na materských školách v čase ich prevádzky vyhláška neuvažuje. Na základe uvedených zistení, možno konštatovať, že pôsobenie SZUŠ na materských školách má charakter krúžkovej činnosti materskej školy a nie na riadne vyučovanie v súlade s platnými predpismi pre základné umelecké školy“.

S normatívnym financovaním žiakov ZUŠ úzko súvisí aj nápočet žiakov (Výkaz škol 40-01) o počte žiakov ZUŠ a školských zariadení v územnej pôsobnosti obce, kde postupne dochádza k obmedzovaniu započítavaných žiakov. Finančné prostriedky z podielových daní podľa tohto výkazu dostávajú obce a mestá, ktoré sú zriaďovateľmi ZUŠ len na žiakov ZUŠ do 15 rokov. Na žiakov nad 15 rokov dostávajú financie Vyššie územné celky (VÚC), ktoré ale nemajú vo svojej zriaďovateľskej pôsobnosti žiadnu ZUŠ. Kým súkromné ZUŠ, pokiaľ majú žiakov nad  15 rokov, prostriedky na základe žiadosti z VÚC dostávajú, obce a mestá – teda zriaďovatelia verejných ZUŠ o tieto prostriedky väčšinou nežiadajú, a preto nútia riaditeľov ZUŠ znižovať počty vyučovacích hodín a nedodržiavať učebné plány.

V súvislosti s financovaním ZUŠ spomeniem aj problematiku odmeňovania učiteľov ZUŠ, ktorú považujem za absolútne nespravodlivú. Na Slovensku sa neodmeňuje kvalita vykonanej  práce, ale dosiahnuté vzdelanie pedagogického zamestnanca. Preradenie učiteľov ZUŠ s vyšším odborným vzdelaním z 9. platovej triedy do 8. platovej triedy považujú títo učitelia za veľkú skrivodlivosť. Toto sa udialo po nadobudnutí účinnosti zákona č. 317/2009 Z. z. o pedagogických zamestnancoch a odborných zamestnancoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov a vyhlášky MŠVVaŠ SR č. 437/2009 Z. z., ktorou sa ustanovujú kvalifikačné predpoklady a osobitné kvalifikačné požiadavky pre jednotlivé kategórie pedagogických zamestnancov a odborných zamestnancov. Táto vyhláška je síce krásne spracovaná, ale nevychádza zo slovenskej reality. Vyššie odborné vzdelanie (6-ročné štúdium končiace absolutóriom konzervatória), ktoré sa v praxi u učiteľov ZUŠ vyskytuje najčastejšie, na výkon učiteľa ZUŠ je aj najvhodnejšie, sa dostalo na úroveň maturitného vzdelania a tak je aj ohodnotené finančne..

V Českej republike sú všetci učitelia ZUŠ zaradení v rovnakej  – 12. platovej triede a učitelia ZUŠ s vyšším odborným vzdelaním majú iba odpočet 3 rokov praxe, o ktoré  na rozdiel od učiteľov s magisterským vzdelaním začali skôr pracovať. U nás môžu byť učitelia ZUŠ zaradení od 7. platovej triedy do 12. platovej triedy napriek tomu, že vykonávajú tú istú činnosť a mnoho krát ju najkvalitnejšie vykonávajú práve tí najmenej zaplatení.